Związek Przedsiębiorców i Pracodawców, przedstawia niniejsze stanowisko w odpowiedzi na zaproszenie Komisji Europejskiej do zgłaszania opinii (Call for Evidence) dotyczące terytorialnych ograniczeń sprzedaży (TSCs).
Stanowisko opiera się na analizie przedstawionych przez Komisję założeń oraz dostępnych informacji dotyczących funkcjonowania rynku wewnętrznego. W ocenie ZPP obecne ujęcie problemu wymaga doprecyzowania, w szczególności w zakresie podstaw empirycznych oraz relacji przyczynowo-skutkowych pomiędzy praktykami rynkowymi a poziomem cen dla konsumentów.
Ocena założeń Komisji
Obecne ujęcie problemu wydaje się opierać na założeniu, że producenci markowi stosują terytorialne ograniczenia sprzedaży w sposób arbitralny, w celu różnicowania cen pomiędzy państwami członkowskimi. Założenie to nie zostało jednak poparte rozstrzygającymi dowodami wskazującymi na istnienie TSCs na szeroką skalę ani na ich istotny wpływ na funkcjonowanie Jednolitego Rynku.
Nie wykazano również związku przyczynowego pomiędzy praktykami zaopatrzeniowymi, poziomem cen hurtowych a efektami dla konsumentów. Jednocześnie analiza pomija utrzymujące się różnice strukturalne, regulacyjne i rynkowe w Unii Europejskiej, które w uzasadniony sposób wpływają na strategie cenowe i dystrybucyjne.
W konsekwencji zasadne jest przyjęcie bardziej rygorystycznego podejścia analitycznego, opartego na danych empirycznych, które umożliwi zapewnienie proporcjonalności oraz skuteczności ewentualnych działań regulacyjnych.
TSCs w świetle obowiązującego prawa UE
Terytorialne ograniczenia sprzedaży nie stanowią obszaru nieuregulowanego. Obowiązujące przepisy prawa konkurencji Unii Europejskiej obejmują praktyki ograniczające konkurencję oraz fragmentujące Jednolity Rynek.
Artykuły 101 i 102 TFUE zakazują zarówno porozumień antykonkurencyjnych, jak i nadużywania pozycji dominującej, w tym działań prowadzących do ograniczania handlu równoległego lub podziału rynków.
Jednocześnie obecne ramy prawne nie obejmują ograniczeń TSCs poza przypadkami związanymi z pozycją dominującą, co służy zachowaniu dynamiki konkurencji oraz uniknięciu nadmiernej ingerencji w swobodę działalności gospodarczej. Komisja wskazuje również, że ewentualne działania powinny respektować prawo przedsiębiorstw do organizowania kanałów dystrybucji, o ile nie zakłócają one funkcjonowania rynku wewnętrznego.
Strukturalne uwarunkowania różnic cenowych
Zróżnicowanie cen i dostępności produktów pomiędzy państwami członkowskimi wynika przede wszystkim z trwałych różnic strukturalnych w obrębie Jednolitego Rynku.
Do kluczowych czynników należą:
- zróżnicowane wymogi regulacyjne, w tym dotyczące etykietowania, oznakowania i języka,
- różnice w preferencjach konsumenckich, wynikające z uwarunkowań kulturowych i społeczno-ekonomicznych,
- odmienne struktury kosztowe, obejmujące m.in. podatki, koszty pracy, energii oraz transportu,
- czynniki logistyczne i geograficzne wpływające na koszty dystrybucji,
- zróżnicowane warunki handlowe i strategie detalistów, w tym rabaty, promocje
i modele cenowe.
Znaczące jest również, że różnice cenowe występują także w przypadku produktów marek własnych detalistów. Wskazuje to, że zjawisko to wynika z obiektywnych uwarunkowań rynkowych, a nie wyłącznie z działań producentów.
Zastrzeżenia metodologiczne
Podejście Komisji budzi wątpliwości w zakresie spójności analitycznej. W szczególności dochodzi do utożsamienia terytorialnych ograniczeń sprzedaży z różnicami cenowymi, mimo braku wykazania związku przyczynowego między tymi zjawiskami. Komisja co prawda przyznaje, że różnicowanie cen może być w określonych przypadkach uzasadnione, jednak ogranicza to uznanie do wąskiego katalogu przesłanek, takich jak różnice regulacyjne czy krótkoterminowe strategie komercyjne.
Takie podejście nie znajduje wystarczającego uzasadnienia. Ograniczenie dopuszczalnych wyjaśnień wyłącznie do krótkoterminowych strategii ma charakter arbitralny, a brak jest kryteriów pozwalających odróżnić strategie krótkoterminowe od długoterminowych. Nie jest również jasne, czy analogiczne podejście miałoby zastosowanie do detalistów, którzy również prowadzą zróżnicowane strategie cenowe, w tym w odniesieniu do produktów marek własnych.
W efekcie pojawiają się istotne wątpliwości dotyczące spójności podejścia Komisji, jego proporcjonalności oraz zapewnienia pewności prawa.
Rola sektora detalicznego
Analiza Komisji koncentruje się na cenach konsumenckich, nie uwzględniając w wystarczającym stopniu mechanizmów ich kształtowania po stronie detalistów.
Marże detaliczne stanowią istotny komponent ceny końcowej i różnią się między państwami członkowskimi. Jednocześnie detaliści zarządzają cenami na poziomie całego portfela produktów, co ogranicza bezpośrednie przełożenie cen hurtowych na ceny dla konsumentów.
Brakuje dowodów na to, że ewentualne obniżki cen hurtowych byłyby przekazywane konsumentom. Różnice cenowe w zakresie produktów marek własnych dodatkowo potwierdzają znaczenie strategii detalicznych.
Ocena możliwych działań regulacyjnych
Proponowane kierunki działań, zarówno o charakterze nielegislacyjnym, jak i legislacyjnym, wymagają ostrożnej oceny.
W odniesieniu do opcji nielegislacyjnych, takich jak środki samoregulacyjne (np. kodeksy postępowania), należy wskazać na istotne ryzyka związane z prawem konkurencji. Tego rodzaju inicjatywy mogą prowadzić do wymiany wrażliwych informacji handlowych pomiędzy konkurentami, co w skrajnych przypadkach może skutkować niedozwoloną koordynacją rynkową.
Podobnie, publikacja niewiążących wytycznych dla organów krajowych oraz uczestników rynku nie stanowi optymalnego rozwiązania. Instrumenty te pozostają w istotnym stopniu pod kontrolą Komisji, przy jednoczesnym ograniczeniu przejrzystości procesu ich opracowywania oraz ograniczonych możliwościach realnego wpływu interesariuszy (w przeciwieństwie do procesu legislacyjnego, który zapewnia szersze ramy konsultacyjnbe).
W odniesieniu do opcji legislacyjnych, Komisja rozważa zarówno podejście oparte na koncepcji zależności ekonomicznej, wymagające oceny indywidualnych przypadków, jak i rozwiązania polegające na identyfikacji określonych zakazanych praktyk wraz z katalogiem możliwych uzasadnień. Oba kierunki wymagają jednak dalszej, pogłębionej analizy, w szczególności pod kątem ich wpływu na funkcjonowanie rynku wewnętrznego, pewność prawa oraz proporcjonalność ewentualnej interwencji regulacyjnej.
Ryzyka regulacyjne
Założenie, zgodnie z którym konwergencja cen pomiędzy państwami członkowskimi automatycznie prowadzi do ich obniżenia, nie znajduje potwierdzenia w dostępnych danych. Wprowadzenie nowych regulacji w tym obszarze może natomiast skutkować odwrotnymi efektami, w tym wzrostem cen w części państw członkowskich, dalszym wzmocnieniem pozycji dużych podmiotów detalicznych oraz zakłóceniem istniejących modeli produkcji i dystrybucji.
Dodatkowo, tego rodzaju interwencje mogą negatywnie oddziaływać na poziom inwestycji, sytuację na rynku pracy oraz zdolność przedsiębiorstw do dostosowywania oferty do zróżnicowanych, lokalnych preferencji konsumentów.
Wnioski
Terytorialne ograniczenia sprzedaży wymagają oceny uwzględniającej ich pełny kontekst prawny i ekonomiczny.
Obowiązujące ramy prawa konkurencji zapewniają już adekwatne instrumenty reagowania na rzeczywiste naruszenia, natomiast proponowane działania nie adresują fundamentalnych, strukturalnych przyczyn różnic cenowych w Unii Europejskiej.
Dalsze działania powinny opierać się na analizie obejmującej cały łańcuch wartości, w tym rolę detalistów, oraz na wykazaniu związku przyczynowego pomiędzy praktykami rynkowymi a efektami dla konsumentów. Kluczowe jest również zapewnienie proporcjonalności oraz pewności prawa.